国务院新规划定投资范围 垄断领域向民间资本敞开
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民间热议多时的“中国将重启核电审批”终于在12月4日被国家发改委所证实。国家发改委秘书长李朴民透露,今明两年,我国将在确保安全的前提下,采用国际最高安全标准,启动一批沿海核电项目。

  消息一出,市场反应热烈,有分析认为,核电的重启将带来万亿元的市场。除了核电外,近期国家发改委陆续发布了多个中央政府希望社会资本进入的领域,包括水利、交通、生态环保、健康养老、信息电网油气等重大网络、清洁能源、油气及矿产资源保障,等等。

  李朴民介绍,这些领域可以说都是当下国民经济发展中的短板,鼓励社会资本进入,可以起到增加公共产品有效供给、惠及民生的作用。在李朴民看来,这些领域的划定实际上是为民间资本划定了“投什么”的范围。

  为了吸引更多的民间资本进入这些领域,国务院日前还出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(下称《指导意见》),要求各部门要尽快出台相关文件,实行统一市场准入,创造平等投资机会;创新投资运营机制,扩大社会资本投资途径;优化政府投资使用方向和方式,发挥引导带动作用;创新融资方式,拓宽融资渠道;完善价格形成机制,发挥价格杠杆作用。

  “投什么”的范围是怎么框定的

  水利、交通、生态环保、健康养老、信息电网油气等重大网络、清洁能源、油气及矿产资源保障7个领域,在民间被形象地比喻为,就像考试前老师划定的考试重点一样,这意味着,未来资本进入这些领域,会有更多的优惠。

  为什么是这7个领域?李朴民介绍,之所以框定这7个领域,是考虑到,首先,这些领域都是基础设施建设的薄弱环节,投资在这些领域,有利于调结构、补短板,增加公共服务产品供给;其次,这些领域的工程建设对社会发展具有全局性、基础性、战略性意义,能促进形成新的经济增长点。

  以核电为例:国家能源局核电司司长刘宝华认为,当下重启核电审批,一方面是为了优化我国的能源结构,另一方面,发展核电可以带动我国高端装备制造业的发展。刘宝华介绍说,目前,我国核电在能源结构中的占比不到2%,而一些核电大国的核电占比能达到15%左右,我国核电发展还有很大的空间。

  另外,经过30年的努力,我国核电在设计、制造、建设、运营维护等各个方面都积累了相当的实力,现在每年我国国内的核电设备制造能力在8台套左右,对提升我们国家在整个世界上高端装备制造业的地位和水平具有非常重要的作用。

  刘宝华介绍,目前我国在运行的核电机组21台,装机容量1902万千瓦,在建的核电机组有27台,装机容量2953万千瓦,是全世界在建机组数排名第一的国家。尽管运行和在建的机组都较多,但多年来我国核电运行始终保持良好的业绩,没有发生一起一级及以上的核安全事故。

  2011年日本福岛核事故发生后,我国暂停了新建核电机组的审批,并对运行和在建的核电机组进行了安全大检查,提高了安全技术标准。近年来,一些有条件的地方,都有提高清洁能源在能源结构中占比的热情,重启核电的呼声也一阵高过一阵。

  刘宝华说,此次国家重启核电审批,也是满足社会资本的需求。最近国家层面也对核电发展提出了新要求:在采用国际最高安全标准的前提下可以启动沿海地区的核电项目,我国也要从核电大国向核电强国升级。

  七大领域在向社会资本招手

  《指导意见》中,几乎每个章节都能看到”鼓励民间资本进入”、“吸引民间资本进入”的字眼,特别是油气管线、铁路、电信网络建设等原来一些被国有资本垄断的领域也都向民间资本敞开了胸怀。

  《指导意见》还明确,未来要优化政府投资使用方向,政府投资主要投向公益性和基础性建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域,政府投资可根据实际情况给予支持,充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。

  还是以核电为例, 与以往的核电建设不同,此轮核电项目重启,国家希望政府资金只发挥撬动作用,欢迎民间资本积极参与。刘宝华说,从国际经验来看,很多国家的核电建设不分国家资本、民间资本、社会资本,只要符合国家的核安全管理要求,都可以进来。另外,核电的发展是整个核工业体系的龙头,会带动上游、下游相关的装备制造业的发展,那些领域的产业也需要产权的多元化。

  刘宝华也不否认,我国的核电发展还面临一些调整。首先,当下的核电技术正从二代向三代过渡,但还有一些关键的技术设备没有完全过关。如果抓紧解决,总体进展是可控的。其次,核电的发展保障体系还需要进一步完善,特别是法律保障体系。在我国,原子能法、核安全的有关法规,核电发展和管理的有关法规还没有正式出台,需要抓紧制定。

  再有,人才的短缺也是核电发展目前面临的最大短板。刘宝华说,培养一个核电高级操作员的成本大概和养一个飞行员的成本差不多。曾有一个形象的比喻说,第一代核电操作员都被称为黄金人,他们对于核电安全非常重要。从技术到人员培养,都需要大量的资金投入,这些也正是民间资本进入的空间。

  李朴民介绍,近期,国家层面除了希望靠政府投资拉动核电等领域的投资外,还把水电等其他可再生能源、信息电网油气等重大网络、油气矿产等资源保障也列入吸引民间资本进入的领域。

  特别在能源设施投资领域,《指导意见》称,积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道、区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程。鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气(LNG)接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施,控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库。鼓励社会资本参与铁路运煤干线和煤炭储配体系建设。国家规划确定的石化基地炼化一体化项目向社会资本开放。

  多项制度创新确保民间资本顺利进入

  资本都是逐利的,除了要优化市场准入,让民间资本平等进入外,还有调整价格形成的机制,让进入的资本有所回报,有进入的动力。李朴民说,《指导意见》最大的特点在于提出很多制度创新的内容,而且还划定了时间表,希望相关部门按国务院排出的日程,尽快拿出制度调整的方案。这就解决了“怎么投”的问题。

  以政府投资为例,未来政府在投资领域只发挥“四两拨千斤”的引导作用,而且,投资的模式也将更丰富,不只限于直接投资。《指导意见》指出,未来,根据项目的不同情况,政府可通过投资补助、基金注资、担保补贴、贴息贷款等方式,支持社会资本参与重点领域建设。

  除了政府投资带动社会资本进入的模式外,《指导意见》还明确,要建立政府和社会资本合作的PPP模式。这种已经在发达国家普遍运用的投资模式,近年来已经在国内的一些基础设施领域试水,但也有许多亟待规范的问题。李朴民说,针对已经存在的问题,中央政府也要求要尽快出台细化的配套文件。

  李朴民介绍,国务院已经确定要在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广PPP模式(公私合营模式),规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规,完善财政补贴制度,切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系,保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源,变现资金要用于重点领域建设。

  另外,推进PPP模式要平衡好社会公众与投资者利益关系,既要保障社会公众利益不受损害,又要保障经营者合法权益。

  对社会资本来说,不管进入哪个领域,都会考虑投资的回报,而《指导意见》也明确,要调整一些领域的价格机制,在确保民生的前提下,给予进入的资本合理回报。

  国家发改委社会司司长王威说,中央政府将进一步完善社会事业建设运营税费优惠政策。比如,对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业收费,对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业收费。(记者 刘世昕) 

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